‘Zet de inwoner centraal, niet het systeem’

Bestuurskundige Noortje Hoevens is gepromoveerd op een proefschrift over de relatie tussen digitalisering en de prioritering van publieke waarden binnen Nederlandse uitvoeringsorganisaties. Nu werkt ze als actieonderzoeker bij het Instituut voor Publieke Waarden (IPW), waar ze vanuit het perspectief van de inwoner kijkt naar vraagstukken die dwars door organisatiegrenzen heen lopen. In dit interview legt ze uit waarom ‘het perspectief van de inwoner’ iets anders is dan ‘de sterkste stem’, waarom verkokering meestal ontstaat in wetgeving en niet bij de uitvoeringsorganisatie zelf, en welke vraag bestuurders zichzelf te weinig stellen als ze een digitaliseringsproject willen beoordelen.

 
 
Je stelt dat verschillende beroepsgroepen vanuit verschillende publieke waarden naar digitalisering kijken. Hoe organiseer je binnen een overheidsorganisatie dat niet de sterkste stem wint, maar het perspectief van de inwoner leidend blijft?  

Die tegenstelling herken ik niet meteen. Een mondige inwoner kan namelijk heel goed de sterkste stem hebben en voor zichzelf veel geregeld krijgen bij een gemeente. Het perspectief van die inwoner is dan leidend, maar dat vinden we niet per se wenselijk.

Laten we een stap terug doen. Het perspectief van de inwoner is belangrijk, maar de overheid is er niet om ieders individuele perspectief te verwezenlijken. Ze is er voor het algemene of collectieve belang, dat gebaseerd is op de perspectieven van inwoners samen. Daarvoor hebben we een bureaucratie: die vertegenwoordigt bepaalde waarden en bevat maatregelen om deze te realiseren en te beschermen.  

Een inwoner wil vooral zijn of haar eigen belang realiseren. Het is de taak van de overheid om ervoor te zorgen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld, en ongelijke gevallen ongelijk. Daarbij is het belangrijk om meerdere perspectieven mee te nemen: niet alleen dat van de inwoner. Denk aan het juridische perspectief (bijvoorbeeld rechtmatigheid), het technische perspectief (bijvoorbeeld efficiëntie) en het perspectief van uitvoerders (bijvoorbeeld effectiviteit en uitvoerbaarheid).

Veel overheidsvraagstukken, zoals armoede, schulden of zorg, trekken zich niets aan van organisatiegrenzen. Wat vraagt dat van de manier waarop digitaliseringstrajecten worden ingericht?  

Dat verschilt per digitaliseringstraject. Sommige vraagstukken lenen zich heel goed voor één organisatie, zoals het verstrekken van een paspoort.

Het is in ieder geval belangrijk om per vraagstuk na te denken over welk probleem hier centraal staat. Vervolgens stel je jezelf de vraag: wat wil je precies oplossen of bereiken met een technologische oplossing? Welke waarden vinden we daarin belangrijk? En hoe draagt de technologische oplossing daaraan bij?  

Het kan helpen om de inwoner centraal te zetten en technologie te ontwerpen die vooral hén helpt. Denk aan één portaal waarin inwoners inzicht hebben in bijvoorbeeld hun woonsituatie en financiële situatie (werk en inkomen), voorzieningen kunnen aanvragen en wijzigingen kunnen doorgeven. Nu heeft elke dienst een eigen portaal waarin burgers moeten inloggen (mijn Belastingdienst, mijn UWV, mijn SVB, mijn gemeente), en dat laat zien dat de logica van het systeem centraal staat, niet die van de inwoner. Vraagstukken zijn voor inwoners integraal, ook al hebben we in Nederland verschillende organisaties die elk een deel ervan aanpakken. Het zou mooi zijn als digitaliseringstrajecten dat ook integraal oppakken, in plaats van de organisatie- of systeemlogica te volgen.  

Wanneer weet een overheidsorganisatie dat een digitaal systeem succesvol is? Welke indicatoren zeggen écht iets over de maatschappelijke waarde voor burgers, en welke vooral over interne efficiëntie?  

Hier worden waarden als botsende waarden gepresenteerd, terwijl dat in de praktijk niet zo hoeft te zijn. Interne efficiëntie kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat de kosten van publieke dienstverlening beperkt blijven, waardoor inwoners minder belasting hoeven te betalen, en dat is ook een maatschappelijke waarde.  

Het is vooral belangrijk om na te denken over het doel van een digitaal systeem en welk probleem ermee wordt opgelost. Dat doel kun je vervolgens vertalen naar waarden. Er bestaan alleen geen waarden die objectief gezien het beste zijn voor de maatschappij: alle waarden zijn inherent waardevol, vandaar de term. Het is alleen onmogelijk om ze allemaal tegelijk en in gelijke mate te realiseren. Daarom moeten er keuzes worden gemaakt. Om te bepalen of een digitaal systeem succesvol is, zal een overheidsorganisatie dus eerst moeten expliciteren welke waarden zij wil realiseren en beschermen, en vervolgens moeten toetsen in hoeverre het systeem daaraan bijdraagt, of juist niet.  

Inwoners ervaren de overheid vaak als één overheid, terwijl de werkelijkheid bestaat uit veel afzonderlijke organisaties. Hoe kan digitalisering helpen om die versnippering te verminderen in plaats van te versterken?  

Door de inwoner centraal te stellen, in plaats van het systeem of de organisaties. Denk aan de éénloketgedachte: inwoners kunnen bij één centraal punt terecht met hun vragen en problemen, maar dan in digitale vorm.  

Welke publieke waarde wordt volgens jou momenteel het meest onderschat in digitaliseringsprojecten binnen de overheid, en wat merken burgers daarvan in de praktijk?

Ik denk niet dat bepaalde waarden onderschat worden. Wel zie ik dat specifieke professionele groepen specifieke waarden prioriteren, waardoor andere waarden, vaak onbewust, uit beeld verdwijnen. Concreet zie ik dat uitvoerders vooral waarden prioriteren die direct te maken hebben met de kwaliteit van dienstverlening. Deze groep wordt echter vaak pas in een laat stadium bij digitaliseringsprojecten betrokken, waardoor hun waarden niet goed landen in de uiteindelijke digitale oplossingen.  

Steeds meer besluiten worden ondersteund door data, algoritmen en geautomatiseerde processen. Hoe voorkom je dat menselijke oordeelsvorming en maatwerk daarbij naar de achtergrond verdwijnen?

De vuistregel is dat 80 procent van de gevallen prima geautomatiseerd afgehandeld kan worden. Voor de overige 20 procent, die niet helemaal in het systeem past, is menselijke oordeelsvorming en maatwerk juist heel belangrijk. Dat moet je actief organiseren en inbouwen, maar de praktijk leert dat dit lang niet altijd goed gebeurt.  

Bij het IPW zijn we al vijftien jaar bezig met het leveren van maatwerk voor die 20 procent die buiten het systeem valt. Wat we daarbij zien, is dat er vrijwel altijd wetten zijn die maatwerk legitimeren. Dat vraagt soms wel om een andere interpretatie, of zelfs om een doorbraak.  

Menselijke oordeelsvorming is overigens ook verplicht bij besluitvorming door overheidsorganisaties (artikel 22 AVG), en maatwerk (ongelijke gevallen ongelijk behandelen) is de andere kant van de medaille van het recht op gelijkheid (artikel 1 Grondwet). We hebben dus al besloten dat we dit belangrijk vinden. Laten we ons er dan ook naar gedragen.  

Als je een directeur van een uitvoeringsorganisatie één advies zou mogen geven om verkokering te doorbreken, wat zou dan de eerste concrete stap zijn?

Verkokering oplossen op het niveau van uitvoeringsorganisaties is lastig, omdat zij een wettelijke taak uitvoeren. Eigenlijk wil je de boel harmoniseren op het niveau van wet- en regelgeving, want dáár ontstaat de verkokering. Een uitvoeringsorganisatie is daar eerder een onvermijdelijk gevolg van.  
 

Je werkt inmiddels bij het Instituut voor Publieke Waarden, waar wordt gekeken vanuit het perspectief van de inwoner. Welke lessen uit die praktijk zouden volgens jou verplichte kost moeten zijn voor beleidsmakers en projectleiders in de overheid?

Dat is een interessante vraag, maar wel zo algemeen geformuleerd dat hij lastig te beantwoorden is. Het IPW werkt in verschillende settingen en daardoor leren we lessen op meerdere niveaus: lessen die voor het ene type beleidsmaker of projectleider relevant zijn, en voor het andere misschien niet.  

Eén overstijgende les zie ik wel: het is voor een bureaucratisch systeem prettig dat taken en verantwoordelijkheden zijn opgeknipt, maar dat staat allang niet meer gelijk aan de realiteit waarin inwoners leven. Je moet een inwoner of een huishouden integraal bekijken en ook zo helpen, niet volgens de hokjes van ons systeem.  

Vaak worden digitaliseringsprojecten beoordeeld op tijd, budget en technische oplevering. Welke vraag zouden bestuurders zichzelf vaker moeten stellen als ze willen weten of een project ook maatschappelijk geslaagd is?

Wat is het doel van onze rechtsstaat? Van onze bureaucratie? Van onze organisatie? En wat vinden we daarnaast nog meer belangrijk?  

Wat betekent maatschappelijk geslaagd voor onze organisatie? Wat betekent het voor onze medewerkers? En wat betekent het voor onze doelgroep? Van al deze waarden: welke willen we realiseren en beschermen?  

Pas als je antwoord hebt op deze vragen, kun je in beeld brengen in hoeverre digitalisering bijdraagt aan het realiseren en beschermen van die waarden.  

Stel dat je een nieuwe uitvoeringsorganisatie vanaf nul mocht ontwerpen. Hoe zou je processen, verantwoordelijkheden en digitale systemen organiseren om integraal te werken rond de behoeften van burgers?

Dit is een hele leuke, maar ook een hele lastige vraag. Elke uitvoeringsorganisatie voert een publieke taak uit binnen een breder stelsel en het maakt nogal uit om welke taak het gaat voor de manier waarop je processen, verantwoordelijkheden en digitale systemen organiseert. Gaat het om een organisatie die geld int, zoals het CJIB, of om een organisatie die geld uitkeert, zoals UWV?  

Ik zou beginnen bij de vraag: welke publieke taak voeren wij uit en welk probleem lossen we daarmee op voor inwoners? Hoe kunnen we de inwoner daar zo goed mogelijk bij helpen? Kunnen we dat zelf, of is samenwerking (of gegevensuitwisseling) met andere organisaties nodig? En hoe organiseren we dat zo dat de inwoner centraal blijft staan, en niet onze eigen organisatie?  

Als we over tien jaar terugkijken, wat moet er dan fundamenteel anders zijn in de manier waarop de overheid digitalisering benadert om echt dienstbaar te zijn aan inwoners?

Om digitalisering dienstbaar te laten zijn aan inwoners (en dat is op zichzelf al een waardenkeuze) moeten we erkennen dat digitalisering een proces is van continue morele oordeelsvorming en in dat proces dienstbaarheid prioriteren.  

Die erkenning is er nu nog onvoldoende, waardoor digitaliseringsprocessen te impliciet, te individueel en te vrijblijvend blijven. Morele oordeelsvorming moet daarom expliciet, gezamenlijk en georganiseerd worden. Daarbij kan de overheid zichzelf als doel stellen om de dienstbaarheid aan inwoners te verhogen als specifieke, bewuste waardenkeuze.