Column: Eén gemeente, twee rechtsgebieden: (g)een probleem(?)

Als tussen een gemeente en een bedrijf, persoon of instelling afspraken worden gemaakt, is het goed om deze aan het (digitale) papier toe te vertrouwen. Dan weet je in elk geval wat er is afgesproken. Dat klinkt logisch en dat is het ook. Toch gebeurt het regelmatig dat de gemaakte afspraak niet veel verder komt dan de blauwe ogen. Waarom moeilijk doen als het ook makkelijk kan, en laten we de boel vooral niet juridisch maken. Tja, bedenk dan eens dat je afspraken vastlegt voor het geval er in de toekomst onduidelijk- of onenigheid ontstaat over de vraag “wat hadden we destijds ook alweer afgesproken”. Je wilt niet weten, hoe vaak het voorkomt dat onduidelijkheid “aan de voorkant” tot problemen (heeft ge) leid(t) “aan de achterkant”. Vastleggen dus die afspraak en wel zo duidelijk, ondubbelzinnig en helder als mogelijk is!

Is vervolgens de vraag, in welk document een gemeente (of: bestuursorgaan) vastlegt wat hij van de ander verwacht. En dan betreden we het terrein van de twee hoedanigheden van “de gemeente”. Een gemeente vertoont zich aan de buitenwacht in twee hoedanigheden en draagt om die reden twee petten: de privaatrechtelijke en de publiekrechtelijke. Wanneer ben je de één en wanneer ben je de ander, that’s the question, om maar eens een beroemdheid uit het Verenigd Koninkrijk te citeren.
Zo moeilijk is dat niet: zodra je als bestuursorgaan toepassing geeft aan een bevoegdheid die je ontleent aan een wettelijk voorschrift ben je publiekrechtelijk actief. En pas je veelal de Awb toe als het gaat om een rechtsverhouding met (een) belanghebbende(n). Leg je iets vast over (bijvoorbeeld) een stuk eigendom van de gemeente, dan draag je de privaatrechtelijke mantel. In het eerste geval schrijf je een (eenzijdig genomen) beschikking, in het andere geval leg je in een overeenkomst de (meerzijdig) gemaakte afspraken vast.

Kipsimpel, of niet? In tijden van gemeentelijk klantgericht denken leg ik de lat met het bovenstaande misschien al wel te hoog. Als je de burger als klant beschouwt, dan maakt het toch niet uit op welke wijze je zaken vastlegt. Waar heb je anders een Klantcontactcentrum (Kcc) voor?
Mag ik er in dit verband op wijzen dat de Awb het woord “klant” niet kent, en de Consumentenbond wel. Laatstgenoemde kent op zijn beurt de termen “belanghebbende” en “een ieder” niet. In een Kcc komt de inwoner veelal voor publiekrechtelijke boodschapjes, zoals daar zijn het paspoort, rijbewijs of de vergunning. Het Kcc is dus in de kern een Awbcentrum. Ik zou er voor willen pleiten, die benaming dan ook op de voorgevel aan te brengen. Als u dit “te juridisch” vindt (hoezo?), zou als alternatief wellicht de benaming “Belanghebbende-en-een-iedercentrum” (Beeic) het overwegen waard zijn.

Kenmerk van afspraken is, dat deze niet altijd worden nagekomen. Vraag is, hoe dan te handelen. Het privaatrecht en het publiekrecht kennen beiden hun eigen handhavingsregels en –mechanismen. Maar welke pas je toe als je in één brief beide petten hebt opgezet als gemeente? Die vraag lag voor in ABRS 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:219.

In deze casus had het college bij besluit van 5 april 2013 de op 30 januari 2012 verleende standplaatsvergunning ingetrokken. Voorafgaand aan die vergunningverlening had het college met de vergunninghouder een aantal afspraken gemaakt, en deze op papier gezet, gedateerd 14 december 2011. Dit papiertje was door c.q. namens beide partijen ondertekend, waardoor het een overeenkomst naar privaatrecht was.
Eén van de afspraken was dat de standplaatsvergoeding voor de eerste van iedere maand aan de balie van het gemeentehuis moet worden voldaan en dat zodra de vergunninghouder niet aan deze betalingsverplichting voldoet, hij de standplaats in de maand daarop niet meer mag innemen en de standplaatsvergunning wordt ingetrokken.

Wie bedenkt zoiets: bij overeenkomst naar privaatrecht vastleggen wanneer een vergunning naar publiekrecht wordt ingetrokken. De intrekkingsgronden staan immers al verwoord in de door de raad vastgestelde Algemene Plaatselijke Verordening!

Nadat de rechtbank het beroep van de vergunninghouder had verworpen, wendde deze zich tot de Afdeling bestuursrechtspraak. Daar bracht hij naar voren dat de brief van 14 december 2011 een privaatrechtelijke overeenkomst bevat en de afspraak over de betalingsverplichting daarom niet als vergunningvoorschrift kan worden aangemerkt.

De Afdeling, ook niet van gisteren, ging met onze geplaagde vergunninghouder mee, en overwoog als volgt.
De brief van 14 december 2011 bevat afspraken over de betaling van de standplaatsvergoeding en het gebruik van de grond van de standplaats op de betreffende locatie door appellant. De afspraken zijn door het college en appellant ondertekend en vormen een privaatrechtelijke overeenkomst tussen het college en appellant. Het vermelden van de afspraak over de betalingsverplichting in de vergunning is aan te merken als een herinnering aan deze privaatrechtelijke overeenkomst en niet als een aan de vergunning verbonden voorschrift. Hiermee is in overeenstemming dat de afspraak over de betalingsverplichting niet is vermeld onder het kopje "voorschriften", maar onder het kopje "afspraken". Dat wordt vermeld dat de vergunning wordt ingetrokken indien de betalingsverplichting niet wordt nagekomen, maakt vorenstaande niet anders, nu hierbij expliciet naar de in de brief van 14 december 2011 overeengekomen afspraken wordt verwezen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat de betalingsverplichting een aan de vergunning verbonden voorschrift is.

De Afdeling maakt hierin volstrekt helder en duidelijk, dat een gemeente zijn juridische hoedanigheid goed voor ogen moet houden als het een vergunning verleent. In die hoedanigheid kun je niet tegelijk je privaatrechtelijke belangen behartigen, en omgekeerd.

Als het goed is, geeft deze uitspraak op gemeentelijke APV-vergunningafdelingen de nodige onrust, kan het zijn: beroering. Het is in heel veel gemeenten bon ton om in één briefje alle belangen, zonder onderscheid naar de herkomst ervan, te regelen.

Ook binnen het publiekrecht sec wordt niet altijd volgens de regelen der juridische kunst gehandeld.
Zo kreeg ik ooit een beschikking tot subsidieverlening aan een instelling voor opvang van dak- en thuislozen onder ogen. Hieraan waren verplichtingen van allerlei herkomst aan verbonden, waarvan één luidde: “Het houden van honden is verboden behalve de hond Boris”. Een dergelijk voorschrift heeft niets van doen met subsidieverlening maar hoort thuis in een gebruiksvergunning.

Ik raad dan ook aan om in het vervolg in één envelop de publiekrechtelijke beschikking en de privaatrechtelijke overeenkomst te stoppen. Even opletten dus in het vervolg.

O ja: misschien is het ook een goed idee om in het vervolg eerst het wettelijk voorschrift te bestuderen voor en aleer een daarop gebaseerde beschikking de wereld in te sturen. We zijn en blijven immers een publiekrechtelijke organisatie, ook al noemen we onszelf “bedrijf”.

Uw scribent, Mr. Olaf Schuwer